O acesso de estados e municípios, ainda que endividados, ao pacote de garantias do governo federal
Isadora Cohen
Gabriela Tacla
Publicado originalmente no JOTA
No dia 26 de julho de 2023, a Secretaria do Tesouro Nacional divulgou algumas medidas que contribuem para o ambiente de desenvolvimento de Parcerias Público Privadas (PPPs) e concessões, para a melhoria no processo de contratação de operações de créditos e ainda para a sustentabilidade contábil e fiscal[1]. De modo geral, as propostas - que ainda serão votadas na Câmara e Senado ou serão objeto de consultas e debates - têm como objetivo permitir que estados e municípios em situação fiscal delicada tenham maiores possibilidades de acesso a créditos, a expansão do apoio da União aos municípios de pequeno e médio porte, além de incentivar o ambiente de investimentos em concessões e PPPs por meio do pacote de garantias anunciado anteriormente pela própria Secretaria do Tesouro Nacional.
De acordo com o Secretário do Tesouro Nacional, Rogério Ceron, o pacote de medidas visa promover maior diálogo e melhores condições entre municípios, estados e União para acessar garantias - algo que, historicamente, os estados e municípios precisariam oferecer para que conseguissem se financiar. Historicamente, os estados e municípios, para que conseguissem se financiar, precisariam oferecer garantias soberanas. Porém, como inúmeros estados e municípios se encontram em Regime de Recuperação Fiscal e outras dificuldades financeiras, não conseguiam apresentar as devidas condições de garantias. Dessa forma, o novo pacote caminha na tentativa de solucionar essa questão e oferecer suporte para os entes que se encontram em situações fiscais e contábeis não tão favoráveis.
O Novo Ciclo de Cooperação Federativa é composto por um pacote de medidas que inclui decretos presidenciais, portarias da Fazenda e do Tesouro Nacional e resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN), e mira, especialmente, os seguintes objetivos:
- Endurecimento na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2001;
- Desenho de um novo formato para o Regime de Recuperação Fiscal (RRF), instrumento instituído pela Lei Complementar nº 159 que funciona como auxílio para os estados e o Distrito Federal que enfrentam grave desequilíbrio fiscal;
- Mudanças para facilitar a liberação de crédito bancário a estados e municípios, como a ampliação do acesso de municípios a menores operações de crédito com o aval da União;
- Estímulo de PPPs e concessões, o que inclui a possibilidade dos bancos públicos garantirem as prestações integrais dos entes federativos nas PPPs;
- Realização de consulta pública voltada ao aperfeiçoamento da metodologia de análise da Capacidade de Pagamento (CAPAG), que se refere ao estudo da situação fiscal de de um ente federativo e das normas relativas a contratações de operações de crédito por estados e municípios;
- Aprimoramento da CAPAG, como criação de critério alternativo (resiliência financeira) para obtenção de rating;
- Introdução de critério de checagem automatizada das informações contábeis informadas à Secretaria do Tesouro Nacional e criação do mecanismo de análise "Fast Track", que possibilita agilidade na liberação de operações de crédito para os entes federativos que contenham informações contábeis consistentes. Essa consistência será avaliada pelo Ranking de Qualidade da Informação Contábil e Fiscal[2], instituído pela Portaria nº 807[3], de 25 de julho de 2023;
- Instituição do Prêmio "Qualidade da Informação Contábil e Fiscal", proposta de incentivo que visa reconhecer e premiar estados, municípios e profissionais responsáveis pelo envio de informações contábeis consistentes e de qualidade ao Tesouro Nacional.
De forma um pouco mais detalhada, as alterações apresentadas pela Secretaria do Tesouro Nacional em relação ao Regime de Recuperação Fiscal podem ser resumidas da seguinte maneira: maior foco em resultados fiscais; gradação das penalidades; incentivos para a saída antecipada do RRF para um regime mais focado em resultados; chance de crescimento real das despesas em caso de cumprimento das metas fiscais do exercício anterior; aumento dos limites para operações de crédito visando reestruturação de passivos; autorização para operações garantidas pela União para operações de financiamento de contraprestações ou aportes em PPPs (desde que reduzam custos já existentes); além da possibilidade de extensão do prazo do regime de 9 para 12 anos.
Com vista à melhoria da Lei de Responsabilidade Fiscal, está sendo proposta uma alteração na lei que prevê que estados e municípios devem passar o final de cada ano com recursos necessários em caixa para adimplir com os compromissos celebrados para o próximo ano - como despesas com pagamentos da folha salarial e de serviços - a ser vigente a partir de 2027. Isso significa que, em casos de descasamento entre caixa e obrigação, se a regra proposta não for obedecida, haverá restrições para criação de novas despesas pelos governadores e prefeitos e serão adotadas medidas prudenciais a fim de evitar um colapso financeiro - o que dificulta, por exemplo, a contratação de novas PPPs caso haja complicações para pagar as existentes.
Outra medida ainda sob avaliação prevê a alteração legal do Art. 35 da LRF, vista como fundamental para viabilizar garantias de PPPs. A Constituição Federal proíbe operações de crédito entre entes públicos para financiar despesas de pessoal, e essa restrição é estendida pelo artigo supracitado da LRF, de forma que os bancos públicos não podem realizar operações de crédito que sejam destinadas a operações correntes de estados e municípios. A proposta de alteração na LRF, que ainda deve ser aprovada pelo Congresso, visa permitir que os bancos públicos possam garantir contraprestações integrais de PPPs (o que inclui a despesa corrente da remuneração do parceiro privado para a prestação do serviço), e não só ao que diz respeito à amortização do investimento, como se configura atualmente. Essa possibilidade já era prevista para os bancos privados, mas agora se estenderia para os bancos públicos também.
Um importante pré-requisito para conceder o aval para contratação de operações de crédito por estados e municípios é a avaliação da capacidade de pagamento desses entes. Sobre as novidades em relação às operações de crédito, será colocada em consulta pública a introdução de um indicador de resiliência financeira para obtenção de rating A na CAPAG, que pode ser combinado com um indicador de poupança corrente que verifica se o ente poupa o suficiente para pagar suas despesas e ainda ter receita corrente. Ou seja, os estados e municípios passam a ser avaliados não somente a partir do indicador atual, que é a poupança corrente, mas também com base no saldo de caixa livre - que deve ser maior que 7,5% da receita corrente líquida. O novo indicador é importante por revelar a situação financeira momentânea do ente. Como resultado da medida, é possível ter uma melhor análise sobre a capacidade de pagamento dos estados e municípios para conceder garantias da União, além de permitir maior solidez fiscal para o país enfrentar crises econômicas.
Ademais, foi feita a introdução de medidas que beneficiam pequenos e médios municípios. É proposta uma redução do número mínimo de habitantes exigido - que passará de superior a 1 milhão para superior a 200 mil - para o município classificado com CAPAG C ou D aderir ao Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF). Como contrapartida, o município tem o dever de pactuar as metas fiscais necessárias para atingir indicadores de rating B ou A, importante para que o ente seja elegível à contratação de garantias da União em financiamentos. Além disso, também foi feita uma proposta para a redução do valor mínimo para operações de crédito com garantia da União. Hoje, o valor mínimo para solicitação é de R$30 milhões, mas a nova regulamentação proposta da medida do Tesouro Nacional faz com que esse valor passe a ser de R$20 milhões nas operações gerais ou R$10 milhões para projetos de PPPs.
A apresentação do Novo Ciclo de Cooperação Federativa trouxe também uma importante proposta na recém publicada Portaria Normativa MF nº 808[4]. É definido nos artigos 1º e 4º que Instituições Financeiras (IFs) realizarão, como contrapartida à garantia da União em operações de crédito, ações de apoio que têm como objetivo o aprimoramento da gestão fiscal ou a promoção de investimentos nos entes subnacionais referidos nos termos do disposto da Portaria. Nesse sentido, se estabelecem contrapartidas de 0,5% dos valores contratados nas operações de crédito com aval da União em cada ano, destinadas a projetos em benefícios dos estados e municípios. Isso inclui ações de fomento à melhoria da gestão fiscal, o que envolve a capacitação de profissionais e estruturação de projetos de concessões e PPPs. Ainda, a contrapartida pode ser feita tanto por apoio financeiro quanto por prestação de serviços técnicos, direta ou indiretamente. A medida foi pensada tendo em vista a segurança financeira e risco zero oferecido às Instituições Financeiras nessa linha de crédito.
Tal medida apresenta extrema relevância, já que contribui para um dos grandes gargalos das PPPs nos dias de hoje - a falta de estruturação de recursos. Isso faz com que ela se torne fonte importante de funding para estruturação de projetos para estados e municípios, além de estimular o fluxo da aplicação de recursos - que contará com fontes capilarizadas -, gerando agilidade e escala em um curto tempo. Essa lógica é explicada pelo fato de que a instituição financeira é reembolsada pelo concessionário privado que ganhar a licitação e assinar o contrato, fazendo com que o valor da contraprestação seja reaplicado em novos projetos continuamente. Conforme foi divulgado pelo Secretário Rogério Ceron na coletiva de imprensa da apresentação das medidas, a previsão para até 2026 é se ter um volume de cerca de R$500 milhões gerados pela mudança das contrapartidas das IFs, além do potencial para viabilizar a estruturação de mais de 150 projetos de PPPs e concessões de estados e municípios até o final deste mesmo ano.
Ao que tudo indica, o novo pacote estabelece condições promissoras para o desenvolvimento da infraestrutura.
Fontes:
[1] Disponível em: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/assuntos/noticias/2023/julho/Fazenda-lanca-o-novo-ciclo-de-cooperacao-federativa
[2] O Ranking tem como objetivo avaliar a qualidade e conscientização dos dados contábeis e fomentar a transparência e a melhoria da qualidade das informações enviadas pelos entes da Federação ao Siconfi, como definido no Art. 4º da Portaria, além de que estados e municípios com bom desempenho e classificação fiscal terão acesso mais ágil a crédito.
[3] Disponível em: https://www.in.gov.br/web/dou/-/portaria-stn/mf-n-807-de-25-de-julho-de-2023-498835822
[4] Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-normativa-mf-n-808-de-26-de-julho-de-2023-498983617
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